联合国公海生物多样性保护公约功亏一篑，谁之过？

延续了两周的联合国公海生物多样性公约第五次政府间会议上个月底在纽约联合国总部以失败而告终，虽然相关的谈判曾经受到法国等政府的大力推举，今年二月马克龙总统亲自出席布丽塔尼举行的布莱斯特峰会，六月份举行的里斯本峰会又更上一层楼，观察认为纽约谈判或将果熟蒂落，结成正果，然而，令人失望的是，此次谈判最终功亏一篑。我们分别请绿色和平法国分部以及法国可持续发展与国际关系学院（IDDRI）的海洋项目负责人来分析谈判失败的具体原因。

Le Kedougou, l'un des patrouilleurs de haute mer utilisés lors des missions de surveillance de la pêche au large des côtes sénégalaises. Crédit : CSRP

法国智库，法国可持续发展与国际关系学院（IDDRI）海洋项目的负责人Julien Rochette先生首先向法广解释了公海的定义，按照1982年通过的 《联合国海洋法公约》的定义，在各国的领海以及专属经济区以外的海洋即为公海，他的面积是全球海洋面积的60%，而 地球上超过70 %的面积为海洋， 可见保护公海的生态自然对保护地球环境的重要性，而且，海洋不仅可以吸收大量的二氧化碳，同时也为地球生物的生存提供将近一半的氧气。所以他对保护地球自然生态，应对气候变化起到举足轻重的作用。

联合国何以要在《联合国海洋法公约》之外制定公海生物多样性公约？

法国可持续发展与国际关系学院海洋项目的负责人Julien Rochette先生向法广解释说：“有关公海生物多样性保护的谈判从2006年就已经开始，当时是一些非正式性质的谈判，因为当初就已经出现了许多问题，有些国家认为没有必要制定新的协议，已有的协议已经足够应对，但另有一些国家则认为已有的协议不能够回答新的问题，尤其是现有法规中存在许多司法真空。这两大势力对抗的局势持续了十多年，一直到2017年年底，有关保护海洋生物多样性的公约的谈判才正式启动。造成这一变化的原因是长期以来，各国对各自领海、专属经济区以外的公海的开发并不感兴趣，在很长一段时间内，人们并不了解在几百米深的海底究竟有隐藏着什么，当时的科技水平并不足以帮助科学家们来进行海底探测。然而，从上个世纪八十年代以来，情况出现了转变。科技的飞速发展使人们对海洋探索越来越感兴趣，对海底的探索也越走越深，人们意识到海底隐藏着珍贵的生物以及矿产资源。再加上，各国专属经济区的水产资源越来越难以满足消费者的需求，因此有必要对深海资源的保护与开发制定出明确的法律框架，这就是制定联合国海洋生物多样保护性公约的原因所在。到目前为止已经举行了五论谈判，然而，令人遗憾的是，上个月在纽约举行的第五轮谈判最终无果而终。必须指出的是，联合国的公海生物多样性公约不仅必须面对今天已经存在的问题，例如公海捕鱼，海洋运输以及海资源开发等已有的问题，而且还必须为未来几十年即将出现的，例如为海洋风轮发电场等问题提供司法框架。公约的主要内容分四个部分：首先是海洋生物遗传资源保护；确定海洋自然保护区；海洋生态影响研究，以及海洋资源开发领域的技术转让。 联合国公海生物多样性保护公约的目的就是要协调已有的有关保护海洋的机构与法律，例如有关深海捕鱼以及运输方面的规定早已存在，但是，这些规定往往存在许多漏洞，各大组织之间也缺乏协调，新公约的目的也是为了加强协调有效地保护深海。“

造成第五轮谈判失败的主要因素是什么？

为何此前普遍看好的谈判最终却无果而终？与会谈判国各自的立场如何？参与谈判的中国代表团的表现又如何？谈判失败的责任究竟应该由谁来承担？

针对上述一些列问题，Julien Rochette先生的回答是，这并不是一个彻底的失败，而是一个相对的失败，因为他认为这次会议[自谈判开始以来的第五次]可能是最有成效的一次。谈判在很多领域都已经达成了共识。几乎在所有内容上都有进展。在海洋遗传资源、在公海上开展活动前应进行的环境影响评估、海洋自然保护区、发展中国家的能力建设和国家间的技术转让等问题上都达成了协议。一些文章已经完成。

当然，如果条约没有被通过，首先是因为问题仍然非常复杂，即使各国已经谈判了很多年。许多南方国家，也就是发展中国家认为利益平分问题并没有占有足够的重要性，另有一些国家，例如智利，则认为公约缺乏雄心，因此并不倾向于立即签订条约。

Julien Rochette还表示，由于许多谈判都是闭门谈判，他对具体各国的立场他并不十分了解。

绿色和平组织曾经在会议举办期间公开谴责西方国家因小失大，在海洋资源开发红利上过于纠结。绿色和平组织法国分部的海洋项目负责人Francois Chartier 这样向法广介绍说：“绿色和平组织是联合国的观察组织，我们当然不参与决策，但是，我们可以参与讨论，组织会议，分享文件，今年三月由于疫情原因，我们参与度受到严重限制，而这一次，则基本上恢复了正常的参与方式。有意思的是，除了参与会议谈判，除了在谈判桌上推敲司法文件上的用词之外，我们还同时参与在会场之外由公民社会举办的示威活动，继续向谈判各方施压。有许多非政府组织成员都会聚在纽约，试图强调，会议的结果涉及到地球上所有人。 此次谈判令人失望的现象之一是从今年春季以来，有许多国家都在积极推动，例如法国今年二月在布莱斯特举办了海洋峰会，总统马克龙亲自出席，亲自主持，但是，在联合国气候峰会上却并没有发生同样的现象，出席纽约谈判的最高级别是政府部长，而且数目寥寥无几，没有一个国家的政府首脑出席，而我们知道，正如气候谈判一样，倘若缺乏政府首脑，那就很难作出重大的决定，谈判因此仅仅局限于一些技术性的层面。这应该可以解释此次谈判之所以会失败的原因。尽管法国在最后一刻试图挽救，但是已经为时太晚。我们看到美国，正如许多别的西方国家一样，一旦涉及到金钱，涉及到与发展中国家平分开发海洋生物基因资源而获得的利益，那他们就不愿意接受，发达国家的自私自利可见一斑，所以，谈判的失败在很大程度上是那些原先积极推动谈判的国家在最后一刻的保守。当然，还有一些别的国家，例如俄罗斯，挪威，日本等开发海洋资源历史悠久的国家，他们一向是拖后腿的国家，不过，这一次，总的来说，这一次失败的主要因素是西方国家在金钱利益分享上不愿意作出让步。“

中国政府在纽约谈判中持何立场？

对此，绿色和平组织法国分部的海洋项目负责人Francois Chartier 向法广回答说：“中国的角色可以说是属于骑墙派，一方面，当涉及到共享海洋遗传资源及其所衍生的利益时，中国往往是站在G77集团（发展中国家集团）的一边，但是，当涉及到保护南极海洋生物时，中国又同俄罗斯一起坚决反对由南极海洋生物资源养护委员会（英語：Convention for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，縮寫：CCAMLR）提出的设立南极海洋自然保护区的提议。中国同时，也试图保护开发海底资源的权力，比如说，中国政府并不支持禁止开发海底资源，所以，与其说中国是保护海洋生态的领军国，还不如说他是贫穷国家的代言人。“

今年是《联合国海洋法公约》达成四十周年，主持联合国公海生物多样性保护公约政府间谈判会议的主席新加坡人陈惠菁（Rena Lee）曾经期待第五轮谈判能够“取得真正的进展，尽快敲定协议，”期待，此次会议是最后一场会议，然而，事与愿违。联合国尚未宣布是否将在年底之前举行第六轮谈判。对法国可持续发展与国际关系学院海洋项目负责人来说目前很难做出预测。谈判各国要求延长谈判期限，何时重启谈判再做确定，可以肯定的是，不会在2023年之前，他期待非正式的谈判能够继续进行，为早日达成协议做好准备。